地方实践 | 广西南宁:深化投融资体制改革 搭建全生命周期管理模型

广西壮族自治区南宁市财政局

吴厦 农强超 甘宇盈

2024年以来，南宁市积极贯彻落实党的二十届三中、四中全会精神，坚持目标导向和问题导向相结合，进一步深化重点领域改革，奔着问题去、盯着问题改，扎实推进符合地方特色、实操性强的改革措施，缓解城市基础设施建设、到期债务偿还与可用财力之间的矛盾，深入探索现金流平衡的政府投资项目融资管理模式，全力抓好项目建设，扩大有效投资。

创新搭建政府投资项目全生命周期的管理模型，以建立项目现金流平衡、兼顾社会效益的“投—融—还”三位一体的全生命周期投融资体系为目标，破解以往项目收支与政府收支关联不足、资产资源形成、项目收益回流难以动态跟踪的难题。

一是制定改革框架。以现金流平衡为抓手，从项目前期策划、财务测算至实施方案、后期效益跟踪，与项目建设环节同步制定配套指导意见，拟通过投资决策模型、筹资建设模型、回流运营模型对项目实施全生命周期管理，以三大模型为框架推进可复刻、易实操、达目的的投融资体制改革。

二是搭建信息平台。以三大模型为依托，成功搭建南宁市投融资项目资金全生命周期管理平台，通过项目测算、监测预警、资金生命周期、经营性项目、项目生命周期等模块，对项目实行从片区规划、项目可行性研究等前期策划阶段，到项目筹融资实施阶段，至项目效益跟踪、债务偿还运营管理阶段的全生命周期信息化管理，打好改革“组合拳”。

三是选取试点项目。选取南宁北站路改桥桥下空间项目、轨道交通6号线一期工程、东部产业新城新能源汽车产业园等约50个政府投资重大项目作为试点，通过不同类型、不同阶段、不同筹资模式的具体项目测算运行，不断完善“投—融—还”全生命周期管理模型的相关要素，为该模型在南宁市的全面推广做好准备。

利用投资决策模型对政府投资该项目的现金流平衡进行策划和测算，对总投资规模达到一定额度的项目进行应用，为政府提供续建项目现金流平衡风险分析与调整建议，同时对新建项目政府投入在未来能否实现收回、能否达到政府角度的现金流平衡分析，以此辅助决策项目是否“上马”。若测算现金流无法平衡，财力无法承受，将结合公共效益定性分析确定，综合判断是否继续推进。对确定实施的项目，通过制定具体平衡方案规避政府隐性债务风险。

一是分析公共收益。根据南宁市土地市场状况合理预测与项目直接相关及关联土地的出让收入。在项目“建设—运营—结束”全周期内，对项目本身及由项目带动的关联产业产生的所有税费收入进行预测；对项目按相关协议约定向政府持股股东分配项目运营产生的股权红利预测；对政府授予特许经营权的项目向政府缴纳的特许经营权费用及其他公共效益收入预测。

二是计量政府投入。根据南宁市政府为具体项目实施投入的资金进行预测，包括权益性资本投入，政府需额外承担的、不纳入项目成本的相关土地收储成本，为配套项目而需投入的城市基础设施建设成本，为鼓励企业开发名优产品、采用先进技术给予的金融支持成本，以及各类奖励资金、补助资金、可行性缺口补助资金等政府支出预测。

三是关注辅助指标。将项目对南宁市产生的GDP贡献值、对南宁市本土企业的帮扶、提升周边地块价值等，纳入投资决策模型的重要指标，在关注现金流平衡的同时兼顾社会效益。

根据项目的现金流平衡情况，合理确定政府现金投资金额和方式，利用筹资建设模型科学配比项目资金结构，优选融资模式，明确资产年限权属，并盘活建成资产（资源），形成项目滚动融资，为项目全生命周期融资决策提供判断依据。

一是测算项目全生命周期总投资现金平衡。对项目全生命周期进行总投资平衡测算，区别于政府角度的现金流平衡，是相对于项目而言的现金流入、流出，包括项目自身流入及专项奖补、可行性补助、政府付费等政府投入支持，项目用地、建设投资、运营等现金流出，结合测算结果分析的政府投入金额、投资回报率等要素，为融资模式选择提供参考依据。

二是选取项目适配筹融资模式。结合项目全生命周期现金流平衡建立融资模式选择评价标准，以政府是否投入、项目累计盈余净现值为0时对应的项目报酬率与贷款利率孰高为依据，判断项目收益空间，根据项目收益情况采取引入社会资本合作、设立专项基金、发行新增政府专项债等模式，合理利用项目收益进行融资，保障项目资金。

三是精准盘活建成资产（资源）。根据项目现金流平衡情况、形成资产的权属、年限等，深挖项目自身形成的资产（资源），精准甄别具体需配置的存量资产（资源）类型与规模，增加项目现金流入。目前已完成单个片区开发项目资产（资源）的跟踪与梳理，并利用回流运营模型进行精准管控，将未来资金流入专项用于补贴该项目，弥补资金缺口。

基于投资决策与筹资建设模型，设置效益跟踪指标，在项目实施后启动监测预警，利用回流运营模型将项目实际效益与预期进行对比分析，提出专业的评价意见和对策建议，为项目建设、运营调整执行偏差提供参考，保障项目现金回流。

一是前置跟踪工作，提高资金使用效益。在项目招标阶段便启动效益跟踪指标调整设置工作，项目实施阶段同步启动效益跟踪工作，在建试点项目最优值已实现政府现金回流预测值的69.83%，远超项目建设时序，为项目持续投资提供保障。同时，着重对项目各项支出、资产形成进度等指标偏差进行预警，项目进入运营期后调整监控重点，实时掌握现金流入情况，对偏离指标提出调整方案，避免增支或减收导致的现金流失衡。

二是划分跟踪时点，多种方式绩效评价。按月度、季度、年度开展不同深度的跟踪评价，采用项目业主自评、行业主管部门评价与财政评价的方式，对项目累计年度及当年度项目“投—融—还”平衡方案与全生命周期目标完成效果、经济效益、社会效益、生态环境效益及环保措施实施效果等进行总结与评价，为纠正偏差、实行奖惩提供重要依据。

三是加强项目管理，科学核定财务指标。依据现金流平衡指标，有利于合理核定项目建设成本、经营成本及成本构成定额，确定项目政府经营补贴，保障项目现金流平衡和社会效益指标实现，防止项目突破政府现金流流出上限，影响政府现金流平衡，导致债务发生。