近日，广西南宁一段城管执法人员爬上流动商贩电动三轮车执法的视频在网络引发热议。视频中，执法人员为制止摊贩驾车驶离，攀附在行驶的车辆上，场面惊险。尽管官方通报称“无人员受伤”，涉事摊贩也已接受处罚，涉事城管队员被约谈，但这一“爬车执法”的非常规方式，仍引发了公众对城市管理执法方式、执法边界乃至制度设计的深层思考。
这一事件看似是个体执法行为的失当，实则折射出我国城市管理执法体系中长期存在的结构性困境：执法权与执法手段不匹配、执法角色模糊、缺乏制度性支撑。当一线执法人员在“依法履职”与“现实困境”之间挣扎时，我们亟需跳出个案，从制度层面寻找更优解。而德国“秩序局”与法国“市政警察”的实践，或许能为我们提供有价值的借鉴。
一、执法困境：城管为何“爬车”？
南宁事件中，城管队员之所以采取“爬车”这种高风险方式，根本原因在于其执法手段的匮乏。面对摊贩驾车逃离，城管既无强制拦截权，也无执法车辆或技术设备支持，只能依靠“肉身”阻止。这种“以人挡车”的行为，虽出于“确保群众安全”的初衷，却极易演变为公共安全风险。
这并非个例。长期以来，中国城管执法面临“权小责大”的尴尬：承担市容、环保、交通、规划等多领域执法职责，却缺乏相应的强制力与执法工具。执法过程常陷入“劝说—逃离—追赶—冲突”的恶性循环。2006年北京崔英杰案、近年来多地发生的暴力抗法事件，皆源于此。
更深层的问题在于，城管执法角色定位模糊。它既非纯粹的行政管理部门，也非执法机关，而是“综合执法”的产物。这种“拼盘式”授权导致执法依据分散、程序复杂、权威不足。当执法者既无“硬手段”又缺“软机制”时，便容易在压力下采取非常规甚至危险的方式。
二、德国秩序局：服务与执法并重的“城市管家”
德国的城市治理模式提供了一种截然不同的思路——“秩序局”（Ordnungsamt）。这一机构并非单纯的执法部门，而是集管理、服务、执法于一体的综合性城市治理主体。
秩序局的职责远超“赶小贩”。它负责居民身份登记、食品监督、公共秩序维护、噪音管控、动物管理等，甚至参与社会保障事务。其执法对象不仅包括违规摊贩，也涵盖企业、物业、居民等多元主体。更重要的是，秩序局兼具“服务者”与“执法者”双重身份：对轻微违规，优先采取警告、教育、协商等方式；对严重问题，则依法处罚。
这种“服务先行、执法兜底”的模式，极大降低了执法对抗性。例如，德国对小贩管理采取“许可+规范”制度，允许在指定区域经营，同时通过税收优惠、卫生指导等方式引导其合规。执法不是“驱逐”，而是“纳入”。
相比之下，中国城管往往被简化为“市容警察”，职能单一、手段刚性。若能借鉴德国经验，将城管转型为“城市秩序服务局”，赋予其更广泛的公共服务职能，并通过“阶梯式执法”（警告—整改—处罚）替代“一刀切”取缔，或可从根本上缓解执法冲突。
三、法国市政警察：专业化、法治化的执法力量
法国的“市政警察”（Police Municipale）则提供了另一种制度范本。作为地方政府的执法力量，市政警察由市长直接领导，负责维护地方公共秩序、交通管理、环境执法等。其最大特点是“专业化”与“法治化”。
市政警察需经过严格培训，具备执法资格，配备执法记录仪、警械等必要装备，执法程序严格遵循法律。他们有权开具罚单、暂扣物品，甚至在必要时请求国家警察支援。这种“有法可依、有权可执、有器可用”的制度设计，使执法更具权威性与安全性。
更重要的是，法国市政警察的执法行为受到司法监督。任何执法争议均可诉诸行政法院，确保权力不被滥用。这种“法治闭环”既保障了执法效率，也维护了公民权利。
反观中国城管，虽已纳入公务员体系，但执法装备、程序规范、司法救济等方面仍有提升空间。若能借鉴法国模式，推动城管执法专业化、法治化，明确其执法权限、配备必要装备、建立执法监督机制，将有助于提升执法公信力，减少“爬车”这类非理性行为。
四、制度重构：从“执法困境”到“治理现代化”
南宁“爬车执法”事件，不应止于对个体的问责，而应成为推动制度变革的契机。城市治理的现代化，不在于“管得更严”，而在于“治得更巧”。
我们可探索以下路径：
一是职能整合，借鉴德国“秩序局”模式，将城管转型为“城市综合秩序服务局”，赋予其公共服务、民生协调、执法管理等多重职能，实现“管理+服务”一体化。
二是执法专业化，参考法国市政警察制度，提升城管执法的法律地位、培训标准与装备水平，建立执法全过程记录、司法审查与责任追究机制。
三是柔性治理，推广“721工作法”（70%服务、20%管理、10%执法），通过划定经营区、发放临时许可、提供卫生指导等方式，将流动摊贩纳入城市治理体系，而非简单驱逐。
四是技术赋能，利用AI监控、大数据分析等手段，实现“非现场执法”与“精准治理”，减少面对面冲突。
城市不是冰冷的秩序机器，而是有温度的生活共同体。城管执法的终极目标，不是“无摊贩的城市”，而是“有序而包容的城市”。当制度设计能兼顾秩序与民生、执法与尊严，我们才可能告别“爬车执法”的尴尬，走向真正的城市善治。
