2025年“双十二”这一天，南宁云星城市春天小区的业主又一次收到了广西高院驳回再审申请的裁定。这是他们小区第三届业委会换届备案走过的第9个司法程序——从业主大会作为原告的一审、二审；到业委会作为原告的一审、二审、再审、抗诉；到2131名业主推选诉讼代表人作为原告的一审、二审、再审，再到2026年1月9日向南宁市检察机关申请监督抗诉，三年多时间里，他们已经穷尽了所有司法救济途径。
就在业主们为成立业委会的民主权利奔走的同时，南宁全市范围内的物业管理委员会（下称“物管会”）正以惊人速度铺开。数据显示，截至2025年底，南宁已组建物管会2311个，而历经7年发展，业主委员会（下称“业委会”）仅524个。
一边是行政主导的物管会“全覆盖”，一边是业主民主选举的业委会“萎缩式负增长”。这场发生在南宁近4100个小区里的权力更迭，并非简单的治理模式选择。记者历时数月调查发现，物管会的快速扩张，正在变相挤压业主自治空间，部分基层部门以“临时代管”之名行“大包大揽”之实，不仅与《民法典》等法律法规相悖，更与中央“共建共治共享”的基层治理精神渐行渐远。
一、数据反差：“狂飙”的物管会与萎缩的业委会
“2018年我们做调研时，南宁有1935个物业小区，业委会406个，覆盖率刚过20%。现在4100个小区只有524个业委会，覆盖率‘萎缩性负增长’为12.7%。”一位长期关注南宁物业治理的法律人士透露，当时业内还在探讨如何提升业委会成立率，谁也没想到，几年后取而代之的是另一种“解决方案”。
2024年4月，《广西壮族自治区物业管理委员会组建运行办法》出台，为物管会的组建提供了政策依据。这本是为解决“无业委会小区”治理真空的权宜之计，却在南宁演变成了“主流选择”。
南宁住建部门公开的数据显示，截至2025年12月31日，南宁城区住宅小区数量从2018年的2748个已增至4100个左右，而业委会数量仅从406个增至524个——7年间，新增小区近两千个，业委会只增加了118个。与之形成鲜明对比的是，短短一年多时间，物管会数量就飙升至2311个，覆盖了全市超半数小区。
“现在街道办的思路很明确，能组建物管会的，绝不鼓励成立业委会。”南宁某社区工作人员坦言，“业委会选举太麻烦，矛盾多、周期长，还容易出纠纷，最关键的是有些业委会成立后不服管；物管会由我们社区主导组建，5个人就能搭起班子，效率高多了。”
这种“重效率、轻民主”的倾向，直接导致业委会生存空间被持续挤压。走访发现，南宁多个小区在筹备成立业委会时，被街道办和社区以各种理由叫停，转而组建物管会；部分已成立业委会的小区，换届过程中也屡遭行政干预，最终被迫“让位”给物管会。
云星城市春天小区的遭遇，正是这一现象的缩影。
2022年10月，该小区第二届业委会还有两个多月任期届满，按规定需启动换届。业委会先后多次向北湖街道办、北湖东社区及西乡塘区住建局提交报告，请求指导组建换届选举筹备组，却迟迟未得到回应。
“《广西物业管理条例》明确规定，街道办应当在收到申请后30日内组建筹备组，但他们一直拖着不办。”该小区业委会负责人回忆，眼看业委会主体资格即将丧失，他专门向街道办分管领导汇报工作，得到了口头支持，业委会继续此前推进的选举工作，街道办后续进行追认（有谈话录音为证）。然而，选举结束，业主大会将备案材料提交街道办进行备案时，北湖街道办却以“筹备组非街道办组建”“投票数据与不动产登记数据不符”为由，作出了不予备案的决定。
“我们后来通过诉讼才知道，街道办自己本身就有投票数据，也能通过不动产登记中心拿到最新数据，但他们就是不提供给我们，等我们选举结束了，他们又说我们的数据不准确。这是多么缺德的人才做得出这些事？关键是这么多年我们都是用这个规划总平图的数据作为投票依据的，也没有任何业主提出质疑，包括这次换届选举的前后公示期间。只有街道办提出了质疑。”业委会负责人无奈地说。
二、本质差异：不是“替代”，是“架空”
在不少基层部门看来，物管会只是业委会的“临时替代品”，但调查发现，二者的核心区别，决定了这绝非简单的“过渡”。
最根本的分歧在于产生机制。业委会的权力源于全体业主，由业主大会选举产生，每一步都要遵循“公开、公平、公正”的民主原则；而南宁目前普遍推行的“五人制”物管会，社区“两委”成员占2个固定名额，剩余3名业主成员由业主推荐或自荐，实质是由基层行政力量主导。
“物管会里的业主代表，大多是社区熟悉的‘听话人’，在真正涉及业主核心利益时往往不敢较真。如果有他们不喜欢的人被选入物管会了，他们甚至可以自己作废已经公布的物管会成立文件。”南宁兴宁区三塘镇某小区业主王女士说，他们小区曾提议增加物管会中业主代表的名额，结果被镇政府直接否决，“社区书记还当场说，物管会就定五名成员，组建规则是上级定的，不能改。”
这种行政主导的模式，直接导致了权责失衡。业委会作为法定自治机构，有权代表业主提起诉讼、监督物业公司，同时也要对业主大会负责——一旦作出违规决定，业主可依法撤销，委员也需承担相应责任。
但物管会的“权责边界”却十分模糊。多起相关诉讼表明，物管会作出的决定即便侵害业主利益，业主想提起撤销权诉讼，往往会因“主体不适格”被法院驳回。“它是临时机构，没有明确的法律地位，既不像业委会那样受业主监督，也不像行政机关那样受法律约束，成了‘有权无责’的特殊存在，连罢免的途径都没有。”长期代理业主大会事务的张律师分析道。
权力来源不同，更决定了二者的立场差异。业委会的核心职责是维护业主利益，而物管会的首要任务，往往是落实基层行政部门的治理要求。
城市春天小区17栋南塔的业主介绍，小区17栋楼下的公共区域被一个业主根本不认的第三人占用开设“星光夜市”，油烟扰民一年多投诉无门。小区业委会代表业主进行维权，有关部门以第三届业委会没有备案为由不予理会。业主代表向南宁中院提起行政诉讼，南宁中院认为需要过半业主授权才能起诉。
“我们业主多次投诉后居然发现，侵占这个区域的就是社区和街道违反法定程序向城区有关部门提供了虚假的审批材料。出租所得也没有给我们小区业主，到底输送给了谁我们也不知道。”城市春天小区业主小蓝苦笑着说，“这种情况下社区和街道办怎么可能支持我们小区业委会的换届选举？更何况他们侵占我们小区业主公共权益的事还不止这一单。他们把我们小区当成唐僧肉，谁都想来咬一口！”
更值得警惕的是，部分基层部门还将物管会作为“规避责任”的工具。张律师透露，他代理的一起案件中，某街道办因违规审批小区公共区域改造，被业主起诉，最终以“该事项由物管会负责”为由推脱责任，“把行政权力藏在临时机构背后，让业主维权无门。”
三、法律硬伤：备案被“异化”，行政权力越界
除了用《广西物业管理条例》第四十条规定的必须由街道办组建换届选举筹备组这一招来严防“不听话的”业委会顺利换届之外，在广西特别是南宁的物业治理实践中，“业委会备案”这一原本的“告知性程序”，同样被异化成了行政机关控制业委会的“杀手锏”。
国务院法制办早在2005年就明确，业委会备案仅为行政机关了解情况的手段，不具有行政许可性质，业委会的合法性源于业主选举，而非行政备案。2025年9月29日，广西住建厅在编号20252845的信访答复函中表示，《广西物业管理条例》中关于业主委员会备案行为的性质是告知，不具有行政许可的性质。但广西三级法院行政审判系统的裁判思维却根本不认可国务院法制办和广西住建厅的答复，他们的自由裁量思路在这个认知上固执而坚决。
云星城市春天小区的换届选举，就卡在了“备案”环节。尽管业主们提交了完整的选举材料，包括开箱会议纪要、生效判决确认的“未决从多”议事规则，但一、二审法院均以“筹备组没有街道办参与，组建程序违法”为由，驳回了业主们要求街道办履行备案职责的诉求。
“最荒唐的是，街道办自己都承认，曾口头同意业委会自行组建筹备组，还有微信记录为证，但法院却以‘超时提交’为由，不采信这份关键证据。”业委会负责人拿出一叠厚厚的案卷，“相反，街道办超时提交的不动产登记数据，法院却全盘采纳，这难道不是双重标准吗？”
我们注意到，《广西物业管理条例》第四十条明确规定，街道办有义务在30日内组建业委会换届筹备组。这是地方性法规针对行政机关设定的法定义务，而非对业主的禁止性规定。但在南宁，不少街道办将“未由街道办组建筹备组”，作为否定业委会选举结果的“万能理由”，广西三级法院行政审判系统在裁判时也选择采信了这样的理由。
“行政机关不作为，反而指责业主自我救济‘程序违规’，这在法律上是站不住脚的，不符合行政行为正当性原则。”张律师指出，国务院《物业管理条例》第十五条和住建部《业主大会业主委员会指导规则》第四十七条，都赋予了业委会自行组织换届选举的权利，“在行政机关明显渎职的情况下，业主选择性遵守法律法规不产生违法性。基层部门的做法，本质上是行政权力的越界。”
这种越界，还体现在对业主自治权利的直接限制。我们了解到，南宁部分区县出台的物管会组建细则中，明确规定“业委会成立前，由物管会行使业委会职责”，这就意味着，只要不成立业委会，物管会就能以数年一换的形式，“永久代管”小区。
“这相当于变相剥夺了业主选举业委会的权利。”张律师表示，《民法典》第二百七十七条明确规定，业主有权设立业主大会、选举业委会，地方政府部门的职责是“指导和协助”，而非“替代和干预”，“南宁市很多街道办的做法，明显违反了上位法规定。”
四、基层民主“空心化”，背离中央治理精神
“业主自治是基层民主的重要实践，小区就是老百姓参与民主生活的‘第一课堂’。”业委会的选举、议事、决策过程，能培养业主的民主意识、规则意识，这正是基层治理现代化的重要基础。
但在物管会快速扩张的背景下，这一“课堂”正在逐渐消失。走访发现，南宁不少小区的业主对公共事务的参与热情大幅下降。“反正有物管会管着，我们说了也不算，何必浪费时间？”青秀区某小区业主陈先生的话，道出了不少人的心声。
基层民主的“空心化”，直接导致治理矛盾加剧。业委会存在时，能成为业主与物业公司、行政机关之间的“缓冲带”，及时化解矛盾；而物管会因立场偏向社区及行政机关，往往会激化矛盾。
南宁市云星城市春天小区2131名业主联名推选业主代表起诉北湖街道办，就是矛盾激化的典型案例。
“我们不是要和政府对着干，走法律程序，是我们最后无奈的选择。当年第二届业委会五年任期，备案诉讼花了四年半，最后实际任期仅半年时间。现在第三届五年任期已经过去三年多，我们只是想要个理。”诉讼代表人说，“庭审结束后，街道办主任在法庭上当着书记员的面欺骗我们撤销其他行政案件的诉讼，他们就给我们业委会备案。但是当我们撤诉后，他们又说那不是正式场合的承诺，不算数。业委会这种吃力不讨好的事我们也早就不想干了，但是被行政机关欺骗，我们心里过不去这个坎，我们就是要个结果。法庭上的承诺都不算数什么时候算数？关键是这个搞行政欺骗的街道办主任居然还提拔为书记了，他配当这个书记吗？”
南宁这种不正常的治理模式，也与中央关于基层治理的核心精神背道而驰。近年来，中央多次强调，要构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的基层治理体系，充分发挥群众的主体作用。
但南宁很多街道办的做法，却走向了“政府大包大揽”的老路。“基层部门觉得物管会好管、好用，却忽略了公众参与的重要性。”一位基层治理专家表示，行政权力过度介入小区自治，不仅会加重行政负担，还会导致“政府管得越多，群众满意度越低”的恶性循环。
更值得关注的是，这种“大包大揽”的模式，还可能滋生权力寻租空间。南宁部分物管会在选聘物业公司、处置公共收益时，存在暗箱操作的情况，“因为缺乏有效监督，物管会成员很容易与物业公司、个别基层干部形成利益共同体，损害业主利益。”张律师说，“南宁就出现过集体投诉物管会，政府被迫撤销备案的事件。这对政府公信力是极大的伤害！”
五、反思纠偏：让业主自治回归本位，还权于民
2026年年初，中央印发《关于加强和改进基层治理工作的意见》，再次强调要“保障群众知情权、参与权、表达权、监督权，健全群众参与基层治理的制度化渠道”。
对于南宁而言，扭转物管会扩张、业委会萎缩的局面，已是当务之急。这场治理纠偏，不仅需要基层部门转变观念，从“管理者”向“服务者”转变，更需要在法律层面明确物管会的定位——它只能是业委会成立前的“临时过渡”，而绝不能成为“永久替代”。
云星城市春天小区的业主依然在等待一个公正的结果。他们的坚持，不仅是为了一个业委会的备案，更是为了捍卫基层民主的尊严。
基层治理的活力，源于群众的广泛参与。只有真正还权于民，让业主自治回归本位，规范行政权力的行使边界，才能构建起真正和谐有序的基层治理格局，让每一个小区，都成为充满民主活力的“幸福家园”。
