【摘要】
近日，南宁市多个城区持续开展流动摊点综合治理联合执法行动，西乡塘区、江南区、青秀区、高新区等相继对占道经营现象进行集中整治。在这些执法行动中，郊区农民在人行道上摆卖自产果蔬被依法驱离的场景，引发了广泛的社会讨论。城市管理执法部门依据地方性法规履行职责，维护市容秩序和公共安全，其行为具有合法性基础；郊区农民因缺乏规范销售渠道，被迫选择占道摆卖以维持生计，其处境也值得同情；城市居民对新鲜平价农产品的需求同样真实存在。三者之间的张力，折射出当前城市治理中法律规范、民生需求与行政管理之间的深层矛盾。
本文从律师视角出发，以南宁市郊区农民占道摆卖果蔬被驱离的现象为切入点，分析现行法规框架下执法行为的合法性与局限性，探讨当前南宁市在“疏堵结合”方面已有的治理实践与不足，并从法规修订、政策优化、基层治理创新、智慧流通体系建设四个维度提出破解矛盾的法治化路径，以期为南宁市及其他同类城市的精细化治理提供参考。
一、现象与问题：一个三方交织的城市治理困局
2025年底至2026年初，南宁市集中开展了流动摊点综合治理专项行动。据公开数据，2025年12月至2026年1月16日，江南区累计开展30次联合执法工作，教育劝离流动摊贩摊点4600处次，暂扣违规电动三轮车494辆，当场处罚358起。西乡塘区针对衡阳西路白苍岭市场等重点路段开展整治，执法人员现场依法开具车辆查封（暂扣）决定书，同时协助摊贩将车上物品有序搬下。2024年全年，南宁市“12345”政务服务便民热线受理的占道经营投诉举报工单突破2万件，平均每日超过50起。
在这些执法的镜头之外，是郊区农民的真实困境。记者在整治现场看到，摊贩们在路边摆卖甘蔗、砂糖橘、生姜等农副产品，其中相当一部分是南宁周边乡镇的自产自销农户。对这些农户而言，进入正规农贸市场销售面临摊位租金高、入场门槛高等现实障碍，将农产品批量出售给批发商则利润微薄。人行道摆摊，成为他们在现行流通体系下为数不多的选择。
与此同时，城市居民对郊区农民自产果蔬的需求是真实而强烈的。邕宁区康岭农副产品交易市场的“无人摊点”受到市民热捧，就是一个有力证明——该市场已有58个摊位实现常态化无人值守经营，运行几个月来货品完好无损、钱款几乎分文未少。市民青睐这些农产品，不仅因为价格亲民，更因为它们“从田间到餐桌”的新鲜度和“土货”的独特风味。
于是，一个三方交织的困局浮出水面：城管依法履职，于法有据；农民占道摆卖，迫于生计；市民平价购菜，合情合理。传统的“驱离—流动—再驱离”的执法循环，不仅无法从根本上解决问题，反而加剧了执法部门与农民群体之间的对立情绪，损害了城市管理的公信力。
二、法规分析：城管执法行为的法律依据及其反思
（一）现行法规框架
南宁市城管执法部门驱离占道摆摊行为的直接法律依据是《南宁市城乡容貌和环境卫生管理条例》第二十二条第一款。该条款明确规定：“禁止占道摆摊设点、沿街叫卖。违反规定的，处一百元以上一千元以下罚款；对无照经营经劝阻无效的，可以扣押从事无照经营活动的工具、设备、原材料、产品（商品）等财物，并没收违法所得。”
从法律法规体系的层级结构看，这一地方性法规的上位法依据包括《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政强制法》以及《城市管理执法办法》。住房和城乡建设部发布的《城市管理执法办法》第三条明确规定，城市管理执法应当遵循“以人为本、依法治理、源头治理、权责一致、协调创新”的原则，坚持严格规范公正文明执法。该办法第一条同时指出，制定本办法的目的包括“保护公民、法人和其他组织的合法权益”。
（二）执法行为的合法性分析
从法律形式上看，城管执法人员依据地方性法规对占道摆摊行为进行查处，属于依法履行职责的行为。南宁市在执法实践中也注重程序规范，采取“教育与处罚相结合”的原则，现场向摊贩解释占道经营的危害，宣传相关法律法规，引导其自觉遵守公共秩序。在治理策略上，南宁市采取了“先对流动摊贩进行政策宣传，然后耐心劝导其进入便民集市规范经营，对多次劝导无效、拒不改正的，再依法采取行政强制措施并予以处罚”的分步执法方式。
此外，部分地区在执法中已开始引入“首违不罚”等柔性执法理念。部分城市新规明确，在城市道路上摆摊设点，若初次违法、未造成交通拥堵且危害后果轻微并及时改正的，可免于行政处罚。这一做法值得借鉴。
（三）现行法规的局限性反思
尽管城管执法具有合法性基础，但现行法规框架在应对郊区农民自产自销这一特殊情形时，仍存在明显的制度缺陷。
其一，法规未对“自产自销农户”与“职业无照经营者”作出区分。《南宁市城乡容貌和环境卫生管理条例》第二十二条将所有占道摆摊行为一概禁止，未考虑到郊区农民销售自产果蔬的特殊性。自产自销农户与以摆摊为业的职业商贩，在经营目的、经营规模、社会影响等方面存在显著差异，现行法规未能体现这种差异化的规制思路。
其二，“堵”有余而“疏”不足。从法律文本看，第二十二条仅有禁止性规定和处罚条款，缺乏关于如何为自产自销农户提供合法销售渠道的制度安排。将城管部门单纯定位为“执法者”，而未赋予其“服务者”的职能，导致执法陷入“围堵”的单一模式。
其三，城乡二元结构的制度惯性在法律层面仍有体现。从城乡融合发展的视角来看，长期以来形成的“城市优先”发展理念在法律规范中留下了深刻痕迹，城市与乡村处于不对等状态，资源要素由乡村流向城市成为常态。占道经营管理法规实质上是以城市秩序为本位的立法，对农村生产要素（农产品）进入城市流通的制度安排考虑不足。
三、“疏堵结合”：南宁市的治理实践与不足
（一）南宁市已有的创新举措
值得肯定的是，南宁市近年来在流动摊贩治理方面并非止步于“一禁了之”，而是积极探索“疏堵结合”的治理模式，取得了一定成效。
在临时摊点设置方面，南宁市已划定临时设摊严管（街）区49个、限时（街）区116个、规范（街）区147个，设置各类临时摆卖摊区210个，可容纳摊位数14119个，为2.6万余人解决就业问题。武鸣区创新实施“疏堵结合+柔性执法+标本兼治”治理模式，打造了福瑞夜市、凰禾夜市等7个规范夜市，并在人流密集区域设置临时便民摊点，共设置各类摊位3400余个，吸纳从业人员3800余人。该区临时便民摊点按“先到先得”原则提供给待业人员、残疾人、农民工、大学生等群体使用，明确经营时间与管理要求。
在自产自销农户专项服务方面，横州市在大竹新区开通“绿色通道”，为水果及青菜批发零售商户提供100个临时摊位、为自产自销农户免费提供30个摊位。仙葫农贸市场专门设置了60个自产自销摊位，既帮村民解决了销售问题，又攒足了市场人气。武鸣区明秀路万盛路口至陆家市场路口区域被设为临时便民摊点，经营时段为19:00至23:00，旨在兼顾民生需求与地摊经济发展，为周边自产自销农户、小商贩提供合规经营空间。
在分级分区分类管理方面，南宁市推行“四定”（定人、定责、定时、定标准）管理模式，加强摊区日常巡查和秩序维护。良庆区创新推行“分片推进、同步发力”作战机制，将全域划分为三大重点治理片区，实施“分级带队、分类攻坚”管理模式，已累计引导摊贩5500余摊次进入18个合规区域。
（二）现有措施的不足
尽管南宁市的探索值得肯定，但现有措施仍存在明显不足。
首先，自产自销农户的专门摊位严重不足。全市210个临时摆卖摊区中，专门服务自产自销农户的摊位数量非常有限，与郊区农民的实际需求之间差距巨大。大量自产自销农户仍被排除在合规经营体系之外，只能继续选择占道摆卖。
其次，便民摊点的地理分布存在盲区。现有临时摊点主要集中在城区中心区域，而近郊区域——恰恰是农民进城摆卖的第一站——覆盖不足。农民在近郊被驱离后被迫向市中心流动，反而加剧了中心城区的管理压力。
再次，宣传教育与服务引导力度有待加强。部分农民对临时便民摊点的位置、申请方式等信息了解不足，导致“有摊无人用”与“有人无摊摆”并存。据统计，全市摊区共配备管理、环卫等人员283人，服务低保、残疾、退伍摊位数437个，但面向普通农户的主动引导和帮扶力度仍显薄弱。
四、破解困局的法治化路径
（一）法规修订层面：完善城乡融合发展的法律框架
破解当前困局，首先需要从法规层面寻求突破。建议修订《南宁市城乡容貌和环境卫生管理条例》第二十二条，增设针对自产自销农户的例外条款或特别规定。具体而言，可将占道经营行为区分为“职业无照经营”与“农户自产自销”两大类，对后者规定更为宽容的规制标准，例如：在非交通主干道、非高峰时段，允许自产自销农户经备案后在指定区域临时摆卖；对初次违规的自产自销农户以教育劝导为主，免于罚款。
法规修订应纳入城乡融合发展的立法理念。正如学术研究所指出的，我国城乡规划法治的现实运行面临“利益的失衡与执行的困境”，应当推动从“倾斜性规制”走向“平衡性规制”，使法律真正服务于城乡要素的平等流动和优化配置。
此外，应当完善“首违不罚”“轻微免罚”制度在占道经营管理中的适用。借鉴珠海等地的经验，将“初次违法、未造成交通拥堵、危害后果轻微并及时改正”作为免罚条件写入地方性法规或规范性文件，为基层执法提供明确的裁量指引。
（二）政策优化层面：扩大自产自销农户的合规销售渠道
在现有法律框架下，政策层面的优化可以更快地产生实效。建议从以下几个方面着力：
一是扩大自产自销农户专门摊位的供给。借鉴仙葫农贸市场60个自产自销摊位、横州市免费提供30个摊位的经验，在全市范围内推广此类做法。结合南宁市“15分钟生活圈”建设，将自产自销摊位纳入社区商业配套规划，使农民能够在就近的合规场所销售农产品。
二是增设近郊临时便民摊点。针对现有摊点布局的盲区，在城乡接合部、近郊交通便利处增设临时便民摊点，让农民在进入中心城区之前就有合规的经营场所，实现“早疏导、早规范”。摊点设置应充分考虑农民出行成本，尽可能降低准入门槛。
三是建立自产自销农户身份备案制度。由农业农村部门、乡镇政府协助农户进行身份认定和产品备案，经备案的农户可凭证进入指定摊区销售自产果蔬。备案制度既能确保“自产自销”的真实性，又为后续管理服务提供基础信息支持。
（三）基层治理层面：探索社区协商与柔性执法新路径
城市治理的精细化，最终要落实到基层。建议从以下几个方面创新基层治理模式：
推广“居民议事会划定摊贩经营场所”模式。参考深圳南山街道的试点经验，将居民、摊贩代表、社区组织、城管部门等相关利益方请到同一张桌前，通过平等协商确定摊贩经营区域、时段和规则。社区协商的结果具有更高的认同度和执行力，能有效减少执法冲突。
深化“柔性执法”理念。武鸣区“以劝导代替处罚，以服务促进规范”的做法值得推广。执法人员通过“错时执法+定点值守+机动巡查”方式引导流动摊贩进入指定区域经营，对不影响通行的轻微违法行为以警告劝导为主。青秀区中山街道从“管控为主”转向“服务为先”的治理理念同样值得借鉴，该街道通过盘活闲置资源，将嘉尤坡闲置空间改造为美食街、设立英华生鲜集市，为流动摊贩提供了82个标准化摊位和36个铺面的合规经营空间。
构建多方参与的共治格局。鼓励社会组织、志愿者、社区工作者参与便民摊点的日常管理和服务，形成“政府引导、社会协同、公众参与”的治理体系。横州市通过发放“门前三包”宣传资料，发动商户、市民参与监督，逐步形成了“执法严管、商户自律、市民监督”的共治氛围。
（四）创新流通层面：数字化赋能农产品产销对接
从长远来看，破解郊区农民销售难题的根本出路，在于构建更加高效、便捷的农产品流通体系，让农民不必“上路摆摊”也能把菜卖出去。
大力推广“线上+线下”双轨助农模式。西乡塘区坛洛镇驻村干部牵头搭建的“坛洛土货直通车”社群提供了一个可供参考的范本：工作队建立农户信息台账，精准登记农产品品类与供应情况，开通群内预订、定向采购等渠道，将农产品直接送至居民家门口。此模式已在2026年取得显著成效，累计帮助农户销售农产品2.9万公斤。建议由农业农村部门牵头，在全市范围内推广此类“社群助农”模式，利用数字化手段打通“田间”到“餐桌”的通道。
培育农贸市场“自产自销专区”品牌。以邕宁区康岭农副产品交易市场的“无人摊点”为代表，南宁市已有58个摊位实现无人值守经营，这种模式有效降低了农户的经营成本和时间成本。建议将“无人摊点”等创新模式在更多农贸市场推广，打造具有南宁特色的“自产自销”品牌专区，提升消费者的认可度和黏性。
完善农产品物流配送体系。针对农户个体销售配送成本高的痛点，可由乡镇政府或村集体组织统一配送服务，或引入第三方物流企业参与。南宁市政府已明确“培育连接小农户和大市场的批发商、代理商、市场服务企业以及农村经纪人、农产品采购商等流通队伍”的发展方向，建议加大政策支持力度，加快相关项目建设。
五、结语：让“人民城市”理念落地生根
习近平总书记深刻指出，“城市的核心是人，城市工作做得好不好，老百姓满意不满意、生活方便不方便，是重要评判标准”。城市管理执法应当遵循“以人为本、依法治理、源头治理”的原则，坚持严格规范公正文明执法。这意味着，城市治理既要维护法律的权威和城市的秩序，也要回应人民群众的真实需求，在“管”与“放”之间找到平衡点。
郊区农民占道摆卖果蔬的困境，表面上是行政执法与个体生计的冲突，深层折射的则是城乡二元结构下制度供给与民生需求之间的落差。解决这一矛盾，不能寄望于“一赶了之”的简单执法，而应当以法治思维和法治方式，从法规修订、政策优化、基层治理创新和流通体系建设等多个维度系统施策。当法规为自产自销农户留出合规通道，当政策为农民提供充足便利的经营空间，当社区协商让各方利益得到充分表达和平衡，当数字化手段让农产品流通更加高效便捷——郊区农民的人行道摊位，就会逐渐成为历史的背影，而城市则将收获一个更加有序、更有温度、更具活力的治理图景。
