2001年7月5日下午，刚从玉林市委书记调任南宁市委书记的李纪恒，一上任就遭遇了南宁1937年以来最大洪水的严峻考验。这场突如其来的特大洪灾，不仅成为李纪恒主政南宁的"第一考"，更催生了南宁城市发展史上具有里程碑意义的"堤路园"工程。在这场与洪魔的生死较量中，李纪恒展现出了卓越的领导能力和前瞻性的战略眼光，他力排众议，坚持按78.8米高程加固堤防，最终成功抵御了这场60年一遇的特大洪水，实现了无重大人员伤亡和大面积堤毁的奇迹。
然而，李纪恒并未满足于被动防御。在抗洪抢险取得胜利后，他借鉴外地经验，提出了一个革命性的设想：将防洪堤建设与城市道路、休闲公园有机结合，打造集"防洪、交通、生态、休闲"四位一体的"堤路园"工程。这一创新理念的提出，标志着南宁城市建设从传统的单一功能向综合功能转变，从被动应对向主动规划转型。
更为重要的是，李纪恒将这一治水实践置于南宁城市发展的整体战略框架中。他提出了"一年小变化、三年中变化、六年大变化"的"一三六"工程体系，通过南湖片区整治、南宁国际会展中心建设、快速环道和轨道交通规划等重大项目，全面拉开了南宁城市发展的新框架。同时，他积极推动行政区划调整，推进交通枢纽建设，借助民歌节和中国-东盟合作平台提升城市品牌，实现了南宁从"边陲城市"向"区域中心城市"的历史性跨越。
本研究旨在深入剖析李纪恒在2001-2003年担任南宁市委书记期间，以"治水兴城、框架拉开、生态升级"为核心的城市治理实践，系统梳理其治理理念的形成逻辑、实施路径和显著成效，为新时代城市治理提供有益借鉴。
一、根治邕江水患，建设"堤路园"工程
1.1 2001年特大洪水的严峻考验
2001年7月，南宁遭遇了1937年以来最大洪水，这场洪灾的严重程度超出了所有人的预期。根据南宁市水利局的档案记录，2001年7月8日，邕江洪峰水位达到77.42米，超过警戒水位5.42米，使邕江成为一条高出市区街道4-8米的"悬河"。
这场特大洪水的形成有着复杂的气象背景。2001年7月2日，台风"榴莲"在广西沿海登陆，带来大范围持续降雨，郁江流域各江河的水位迅速上涨。邕江水位从7月2日早晨开始上涨，4日上午7时上涨至72米警戒水位，晚上9时上涨至74米紧急水位。面对来势汹汹的洪水，南宁全市动员，36万党政军民投入到抗洪抢险第一线，严防死守。
在这场抗洪抢险的关键时刻，刚上任的市委书记李纪恒展现出了非凡的领导能力和决策魄力。据档案记载，李纪恒"铺盖还来不及打开"就奔赴抗洪一线，几天几夜在大堤上指挥抗洪。面对水文部门预报的洪峰水位变化——从最初预报的77.8米到后来调整的77.10米，李纪恒力排众议，坚持按78.8米高程加固堤防。他的理由很简单："洪水变化很复杂，还是要按78.8米来准备"。
事实证明，李纪恒的决策是正确的。7月8日中午11时，当洪峰出现时，水位达到77.42米，邕江大堤安然无恙。经过14天日夜坚守，南宁成功抵御了这场60年一遇的特大洪水，实现了无重大人员伤亡和大面积堤毁的奇迹。
1.2 "堤路园"工程的创新理念与规划设计
抗洪抢险的胜利让李纪恒更加深刻地认识到，南宁必须从根本上提升城市防洪能力。在总结抗洪抢险经验的基础上，他借鉴外地有关经验，提出了一个创新性的设想：把防洪堤建成"坚固的防洪堤、畅通的城市道路、美丽的休闲公园"三位一体的综合性工程。这就是后来被称为"堤路园"的工程理念。
"堤路园"工程的设计标准体现了李纪恒对南宁未来发展的长远思考。工程将邕江防洪标准从原来的20年一遇提高到50年一遇，部分堤段如江南东堤在与百色水利枢纽联合运用后，可将防洪标准提高到接近100年一遇。这一标准的提升，不仅保障了城市的防洪安全，更为南宁的长远发展奠定了坚实基础。
工程规模宏大，全长54.5公里，总投资58亿元。其中，北岸堤路园从青秀山脚到石埠狮子岭，全长26.2公里；南岸从江南水塘江烟墩脚到外环高速沙井段，全长28.3公里。工程采用分期建设的方式，从2002年5月一期工程开始，到2005年9月三期工程建成通车。
堤路园工程在设计上充分体现了"堤、路、园相结合"的理念。大堤加高至81米，堤顶加宽至30米，建成双向六车道的城市主干道。以江南西堤为例，该段工程全长9.26公里，其中堤防工程投资约2亿元，采用土堤和钢筋混凝土悬臂式挡墙堤，堤顶宽8米；市政道路全长9.042公里，投资7亿元，按城市次干道Ⅰ级标准设计，双向六车道，设计行车速度每小时40公里。
1.3 "防洪、交通、生态、休闲"四位一体功能的实现
"堤路园"工程的最大创新在于实现了"防洪、交通、生态、休闲"四位一体的综合功能。这一功能定位的实现，使邕江大堤从单纯的防洪设施转变为城市的综合性基础设施。
在防洪功能方面，堤路园工程的建成使邕江两岸基本达到五十年一遇的防洪标准，彻底解决了当时即将撤县设区的邕宁县城蒲庙年年受洪水淹的问题，首府防洪安全有了坚实基础。截至2025年5月，邕江大堤共抵御超设防水位洪水78次，发挥了巨大的经济效益和社会效益。
在交通功能方面，江北、江南大道的建成极大地改善了南宁的交通格局。原来的河堤顶部只有两三米宽，现在加宽到双向六车道，两边各一条慢车道，外加人行道和绿化带，宽度超过60米，局部超过100米。这不仅缓解了城市交通压力，还为城市发展拓展了空间。
在生态功能方面，工程通过种植各种挺水植物，构建和丰富岸边群落结构，在湖中打造了4座生态岛，营造了适宜鸟类栖息的生态环境，吸引了大量白鹭、麻雀、夜鹭等鸟类栖息。同时，工程对全线原生植被进行梳理，能保留的尽量保留，体现了生态优先的理念。
在休闲功能方面，从河堤顶部的大道到河堤水面，建设成为南宁市人人爱去的亲水步道公园。如今的邕江两岸，繁花绿叶取代了曾经脏乱的滩涂河畔；滨水公园沿江舒展，各色花卉争奇斗艳；橘红色的骑行道贯穿江岸，掩映在绿意当中；灰白色砖块砌成的亲水步道只比江面高一米多，让宽阔的邕江江面显得触手可及。
时任水利部领导盛赞堤路园工程是"一件精品、一座丰碑、一项标志、一个样板"。这一评价充分肯定了李纪恒"治水兴城"理念的创新性和前瞻性。
二、实施"一三六"工程体系，全面提升城市品质
2.1 "一三六"工程的战略构想与实施路径
2001年11月，南宁市委、市政府作出了大力推进城市建设管理"136"目标工程的重大决策。这一工程体系的核心是"一年小变化、三年中变化、六年大变化"，旨在通过阶段性目标的实现，全面提升南宁的城市品质和形象。
"一三六"工程的实施体现了李纪恒对南宁城市发展的系统性思考。2002年，南宁市正式实施城市建设管理"136"工程，到2003年已经实现了"一年小变化、三年中变化"的目标。工程确定了100多个项目，投资达55亿多元，拉开了城市建设管理的框架。
在具体实施过程中，"一三六"工程形成了清晰的推进路径。根据时任市长林国强在市十二届人大一次会议上的政府工作报告，工程实施呈现出以下特征：以全面启动全长54.5公里的堤路园工程、6座跨江大桥和相思湖新区建设为标志，南宁城市建设由"南湖时代"进入"邕江时代"；以快速环道、环城高速公路建成通车为标志，形成城市二环、三环，环内国土面积已迅猛扩大至406.4平方公里，相当于原来城区面积的4倍；以南宁国际会展中心等36项服务博览会工程项目建成并成功承办中国-东盟博览会为标志，城市设施功能明显提升。
2.2 南湖片区整治与人居环境国际认可
南湖片区整治是"一三六"工程的重要组成部分，也是南宁城市环境改善的标志性工程。整治工程包括南湖片区、8条精品线路亮化美化和58条主干道沿街建筑"穿衣戴帽"工程，清理、拆除违章建筑36万平方米。
南湖整治的成效是显著的。工程不仅体现在"水美"上，还体现在驳岸的建设提升上。原先的驳岸为直立挡墙，岸线直立生硬，项目通过软化环湖驳岸，种植各种挺水植物，构建和丰富岸边群落结构；在湖中打造了4座生态岛，营造了适宜鸟类栖息的生态环境，吸引了大量白鹭、麻雀、夜鹭等鸟类栖息岛上。
南宁的城市生态与人居建设获得了国际认可。2000年，南宁市因城市环境综合治理与发展的成就荣获"联合国迪拜国际改善居住环境良好范例奖"；2001年，南宁市荣获"首届中国人居环境奖"称号，率先成为中国人居环境最好的五大城市之一。这一系列荣誉的获得，充分证明了李纪恒"生态升级"理念的正确性。
值得注意的是，南宁的荣誉获得具有连续性和递进性。从2000年获"迪拜国际改善居住环境良好范例"称号，2001年获首届"中国人居环境奖"；到2007年荣获"联合国人居奖"，2009年荣获全国文明城，每一项荣誉背后都是南宁市民居住环境改善、生活质量提高的真实反映。
2.3 南宁国际会展中心的建设与中国-东盟博览会
南宁国际会展中心的建设是"一三六"工程的重中之重，也是南宁城市发展史上的标志性建筑。会展中心占地面积560亩，由德国gmp设计公司和广西建筑综合设计研究院合作设计，主建筑设计独具匠心，构思巧妙，依山就势而建，显得气势恢弘。
会展中心的建设历程与李纪恒的任期高度吻合。一期工程于2000年9月28日破土动工，2001年正式建设，2003年10月23日正式启用，当年12月底通过竣工验收。这一工程的建成，为中国-东盟博览会的永久落户奠定了坚实的硬件基础。
2003年，在印尼巴厘岛举行的第7次中国—东盟10+1领导人会议上，中方倡议每年在广西南宁举办东博会和峰会，得到了东盟各国领导人的普遍欢迎。2004年，首届中国-东盟博览会成功举办并永久落户南宁，南宁国际会展中心成为东博会的永久会址。
中国-东盟博览会的落户使南宁获得了新的城市功能——"南宁渠道"。这是以中国-东盟博览会、中国-东盟商务与投资峰会及其系列活动为重要平台和重要桥梁，建立起来的中国与东盟之间政治、外交、经贸、人文等全方位、多层次、宽领域的合作交流渠道。
为更好地服务东博会，南宁国际会展中心进行了持续的改扩建。2004年起，南宁市政府当即确定并启动二期项目，新建6个展馆；2014年12月启动三期改扩建工程，2018年全面建成完工后，会展中心占地615亩，建筑面积64万平方米，拥有18个展馆、18个会议室，馆内面积约10万平方米，可搭建5500个标准展位。
2.4 快速环道与轨道交通的前期规划
在"一三六"工程体系中，交通基础设施建设占据重要地位。李纪恒时期，南宁启动了快速环道和轨道交通的前期规划工作，为城市交通体系的现代化奠定了基础。
快速环道建设取得了实质性进展。全长40公里的快速环道于2002年建成通车，覆盖主城核心区。同时，82公里长的外环高速路于2001年12月25日开工，2003年12月28日竣工通车。快速环道、环城高速公路的建成通车，形成了城市二环、三环，环内国土面积已迅猛扩大至406.4平方公里，相当于原来城区面积的4倍，城市总体规划提前6年实现。
轨道交通的前期规划也在积极推进。虽然具体的建设时间在李纪恒任期之后，但他为轨道交通建设奠定了重要基础。根据相关规划，南宁轨道交通将采用地下、地面和高架相结合的方式，形成覆盖主城区的轨道交通网络。
道路建设方面，六年来全市新建、改扩建道路150多条，新建道路里程364.86公里，打通断头路58条，开工建设7座越江桥梁、11座城市立交桥，其中永和大桥、竹溪立交桥等4座城市桥梁建成通车，"五横三纵四环"的城市大交通网络体系初步形成。
三、优化交通枢纽布局，调整行政区划
3.1 金桥客运站等交通枢纽的建设
为缓解客运站密布市中心给城市交通带来的压力，从2002年开始，南宁市政府对南宁市营运客车实施分流，安吉客运站、江南客运站、埌东汽车站、金桥客运站先后开业。其中，金桥客运站是李纪恒时期重点推进的交通枢纽项目之一。
金桥客运站位于南梧二级公路与邕宁旧公路之间，城市快速环道附近，核定项目总用地面积92294平方米，实际用地面积66667平方米，总建筑面积15405平方米，项目总投资6792万元。该站于2003年开工建设，2005年完工投入运营，是一级汽车客运站。
金桥客运站的建成投入使用，成为南宁市连接南梧公路沿线贵港、桂平、梧州和桂海高速公路沿线柳州、桂林等城市的交通主枢纽。站房设有标志性的建筑——高56米的钟塔，不仅具有功能性，还成为了城市的地标建筑。
在推进金桥客运站建设的同时，南宁市交通局还完成了西乡塘客运站的前期准备工作，可行性研究报告已通过专家评审和批复，初步设计已完成；货运北站站房已正式开工；完成南宁港港址选择报告工作；完成主枢纽组织管理中心项目选址工作。这些项目的推进，为南宁构建现代化综合交通枢纽体系奠定了基础。
3.2 行政区划调整的背景与过程
行政区划调整是李纪恒时期推进的一项重大改革，其背景是南宁市社会经济的迅速发展与行政管理区域矛盾日益突出。根据国务院和广西壮族自治区人民政府的批复，南宁市于2005年3月实施了部分行政区划调整。
这次调整的规模之大、涉及面之广，在南宁历史上前所未有。具体调整方案包括：撤销南宁市城北区、永新区和邕宁县，设立南宁市西乡塘区、良庆区、邕宁区；新城区更名为青秀区。调整后的南宁市形成了青秀区、兴宁区、西乡塘区、江南区、邕宁区、良庆区六城区格局，全市乡镇由129个变为102个。
原邕宁县的拆分是这次调整的重点。原邕宁县管辖面积达4725平方公里，历史悠久，是南宁城市发展的重要组成部分。调整后，原邕宁县的区域被重新划分：将原邕宁县的四塘、五塘、昆仑3个镇划归兴宁区管辖；将原邕宁县的长塘、伶俐、刘圩、南阳4个镇和蒲庙镇的莫村划归青秀区管辖；将原邕宁县的吴圩、苏圩、延安3个镇划归江南区管辖；将原邕宁县的良庆、那马、那陈、大塘、南晓5个镇划归良庆区管辖；将原邕宁县的蒲庙（不含莫村）、新江、那楼、镇龙、百济、中和6个乡镇划归邕宁区管辖。
3.3 新设城区的功能定位与发展空间拓展
行政区划调整后，新设城区承担着不同的功能定位。良庆区辖良庆、那马、那陈、大塘、南晓5个镇，总面积1369平方公里，总人口20.8万人，良庆区人民政府驻良庆镇。良庆区的设立，为南宁向南发展拓展了空间，特别是为五象新区的开发建设创造了条件。
邕宁区辖蒲庙、新江、那楼、镇龙、百济、中和6个乡镇，总面积约1295平方公里，总人口31.6万人，邕宁区人民政府驻蒲庙镇。邕宁区的设立，解决了原邕宁县城蒲庙年年受洪水淹的问题，同时保留了原邕宁县的历史文化传承。
西乡塘区是面积最大、人口最多的城区，辖金陵、那龙、双定、心圩、石埠、坛洛6个镇、富庶1个乡，西乡塘、衡阳、北湖、安吉、新阳、华强、上尧、安宁8个街道，总面积1118平方公里，总人口71.7万人，西乡塘区人民政府驻大学路。西乡塘区集中了南宁的高等教育资源和工业基础，是南宁的科教文化中心。
这次行政区划调整对于拓展南宁城市发展空间，解决南宁市社会经济的迅速发展与行政管理区域矛盾的问题，进一步提高行政管理效能，最大限度发挥各城区的综合资源，加快市区周边乡镇城镇化和全市社会经济的发展具有十分重要的意义。调整后，各城区可以根据自身资源禀赋和发展基础，制定差异化的发展战略，形成优势互补、协调发展的格局。
四、打造城市文化品牌，推动开放合作发展
4.1 南宁国际民歌艺术节的品牌化发展
南宁国际民歌艺术节的发展是李纪恒时期城市文化品牌建设的重要成果。民歌节的前身是1993年创办的"广西国际民歌节"，从1999年起正式更名为"南宁国际民歌艺术节"，并定于每年11月在南宁举行，由南宁市人民政府与国家文化部社会文化图书馆司、国家民委文化宣传司联合主办。
李纪恒时期，民歌节实现了从地方文化活动向国际文化品牌的跨越。1999年11月，首届南宁国际民歌艺术节成功举办了大型广场文艺晚会《大地飞歌》、'99中国(南宁)民族服饰博览会、广西民族风情展演等系列文化活动。其中，主题曲《大地飞歌》由著名词作家郑南和作曲家徐沛东创作，歌唱家宋祖英在开幕式上首唱，迅速引发轰动，成为南宁国际民歌艺术节的"永久会歌"。
民歌节的举办场地也在不断升级。2003年—2009年，民歌节主会场转移到了位于埌东片区的"民歌广场"。民歌广场占地22.9万平方米，可容纳3.5万人，是为民歌节量身打造的场馆，也是南宁第一个专业晚会室外大型会场。这一变化不仅提升了民歌节的举办条件，也推动了南宁城市文化设施的现代化。
南宁国际民歌艺术节的成功举办，使南宁获得了"天下民歌眷恋的地方"的美誉。民歌节不仅成为南宁每年一度的重大节庆活动，更成为展示南宁城市形象、促进对外交流合作的重要平台。通过民歌节，南宁的知名度和美誉度得到了显著提升，为城市的开放发展创造了良好的文化氛围。
4.2 中国-东盟博览会落户与"南宁渠道"建设
中国-东盟博览会的永久落户是李纪恒时期南宁发展史上的里程碑事件。2003年，在印尼巴厘岛举行的第7次中国—东盟10+1领导人会议上，中方倡议每年在广西南宁举办东博会和峰会，得到了东盟各国领导人的普遍欢迎。
2004年，首届中国-东盟博览会成功举办并永久落户南宁，使南宁成为全世界瞩目的热点和中外客商投资的热土。博览会的落户不仅提升了南宁的国际地位，更为这座城市赋予了新的功能——"南宁渠道"。
"南宁渠道"是以中国-东盟博览会、中国-东盟商务与投资峰会及其系列活动为重要平台和重要桥梁，建立起来的中国与东盟之间政治、外交、经贸、人文等全方位、多层次、宽领域的合作交流渠道。这一渠道的建立，使南宁从一个相对封闭的边陲城市转变为中国面向东盟开放合作的前沿窗口。
中国-东盟博览会的举办对南宁城市发展产生了深远影响。当年，首届中国—东盟博览会成功举办并永久落户南宁，对外发出开放之约，奏响了中国与东盟合作"共赢曲"，也让越来越多人记住了南宁这座中国距离东盟国家最近的省会城市。博览会不仅带来了巨大的经济效应，还推动了南宁城市基础设施的完善、城市管理水平的提升和市民文明素质的提高。
4.3 从"边陲城市"到"区域中心城市"的历史性跨越
李纪恒时期的城市治理实践，推动了南宁从"边陲城市"向"区域中心城市"的历史性跨越。这一跨越体现在多个维度：
在城市规模方面，南宁从新中国成立初期"直城三里七，横城七里三"面积4.5平方公里的小城镇，发展成为建成区面积527平方公里、常住人口890多万、城镇化率达72%的区域性国际城市。
在区位功能方面，南宁从全国神经末梢成为全国综合交通枢纽、国际交往交流中心。如今的南宁，背靠大西南，面向北部湾，是广西壮族自治区首府，全区政治、经济、文化、教育、科技、金融中心，也是中国与东盟开放合作的窗口和前沿。
在经济实力方面，南宁从1958年GDP仅为3.46亿元的小城市发展成为GDP突破6000亿元的经济大市。2025年，南宁全市生产总值达到6212.46亿元，按不变价格计算，比上年增长4.7%。
在城市定位方面，南宁是广西壮族自治区首府、北部湾城市群核心城市，被国务院批复确定为北部湾经济区中心城市、西南地区连接出海通道的综合交通枢纽。南宁还被定位为面向东盟开放合作的国际化大都市，是中国(广西)自由贸易试验区南宁片区的核心区域。
这一历史性跨越的实现，与李纪恒"治水兴城、框架拉开、生态升级"的治理理念密不可分。通过根治水患、完善基础设施、提升城市品质、推动开放合作，南宁不仅解决了长期困扰城市发展的防洪问题，更重要的是确立了正确的发展方向，为后续的快速发展奠定了坚实基础。
通过对李纪恒在2001-2003年担任南宁市委书记期间城市治理实践的深入研究，我们可以清晰地看到，他以"治水兴城、框架拉开、生态升级"为核心的治理理念，不仅成功应对了特大洪水的严峻考验，更为南宁的长远发展奠定了坚实基础。
李纪恒的城市治理实践具有以下几个显著特点：
前瞻性的战略眼光。面对2001年特大洪水，李纪恒没有满足于被动防御，而是提出了"堤路园"的创新理念，将防洪工程与城市道路、休闲公园有机结合，实现了"防洪、交通、生态、休闲"四位一体的综合功能。这一理念的提出，体现了他对城市发展规律的深刻认识和对未来趋势的准确把握。
系统性的治理思维。"一三六"工程体系的提出和实施，展现了李纪恒的系统性思维。他将治水、城建、生态、交通、文化等各个领域统筹考虑，通过100多个项目、55亿多元投资，全面提升了城市的综合功能和品质。这种系统性的治理方式，避免了"头痛医头、脚痛医脚"的片面性。
开放性的发展理念。李纪恒深刻认识到，南宁要实现跨越式发展，必须走开放合作之路。通过推动民歌节品牌化发展、争取中国-东盟博览会落户，他成功地将南宁从一个相对封闭的边陲城市转变为中国面向东盟开放合作的前沿窗口。
民生导向的价值追求。无论是根治水患、改善环境，还是建设交通枢纽、调整行政区划，李纪恒始终将改善民生作为城市治理的出发点和落脚点。南湖片区整治获得国际人居奖项认可，充分说明了他的民生情怀和治理成效。
李纪恒的城市治理实践对新时代城市发展具有重要启示：
第一，城市治理必须坚持系统观念。城市是一个复杂的巨系统，治水、修路、建城、兴业、惠民等各项工作相互关联、相互影响。只有运用系统思维，统筹推进各项工作，才能实现城市的协调发展。
第二，城市发展必须立足长远规划。李纪恒提出的许多理念和项目，其效益在多年后才充分显现。这告诉我们，城市治理不能急功近利，必须有"功成不必在我"的境界，多做打基础、利长远的工作。
第三，城市建设必须注重功能融合。"堤路园"工程的成功经验表明，将单一功能的基础设施转变为多功能的综合性设施，不仅能够提高投资效益，还能够更好地满足市民需求，提升城市品质。
第四，城市治理必须坚持开放合作。在全球化时代，任何城市都不能闭门造车。只有主动融入区域发展大局，积极参与国际合作，才能在激烈的城市竞争中立于不败之地。
第五，城市发展必须坚持生态优先。南宁获得的一系列生态人居奖项充分说明，良好的生态环境不仅是民生福祉，更是城市竞争力的重要体现。城市治理必须坚持生态优先、绿色发展，实现经济效益、社会效益和生态效益的统一。
李纪恒在南宁的城市治理实践，为我们留下了宝贵的经验和启示。在新时代新征程上，我们要继续发扬这种前瞻性、系统性、开放性的治理理念，坚持以人民为中心，统筹推进城市各项建设，努力建设更加宜居宜业宜游的现代化城市，让人民群众在城市生活得更加幸福美好。
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